Ralliez-vous à mon panache bleu

mardi 24 janvier 2012

Losing ground - la tragédie de l'Etat-providence (4/5)



Toutes ces modifications des règles du jeu - certaines légères, d’autres plus importantes - allaient dans la  même direction. Il était plus facile de s’en sortir sans travailler. Il était plus facile pour un homme d’avoir un enfant sans être responsable de son entretien et de son éducation. Il était plus facile pour une femme d’avoir un enfant sans avoir de mari. Il était plus facile d’échapper à la sanction pour les délinquants. Il était plus facile de se procurer de la drogue. Parce qu’il était plus facile de vivre sans travailler il était aussi plus facile de ne rien faire à l’école. Parce qu’il était plus facile de vivre sans travailler il était plus facile de quitter son travail au moindre caprice et de négliger les comportements et les habitudes qui vous font apprécier d’un employeur.
Sur le long terme la voie la plus facile se révélait une impasse. Celui qui, à vingt cinq/trente ans, s’est bâti un CV montrant qu’il n’est pas un employé fiable et travailleur restera probablement toute sa vie en bas de l’échelle salariale. L’adolescente qui a un enfant et qui vit des aides du Welfare State est presque sûre de rester toute sa vie dépendante de ces aides. Et ainsi de suite.
Mais pour comprendre que cette voie facile est une impasse, il faut une capacité à percevoir les conséquences à long terme de certains comportements qu’il ne serait pas raisonnable d’attendre de la part de gens sans qualités particulières, comme Harold et Phyllis.
En 1960, Harold aurait gardé son travail au pressing, bien que ce travail soit pénible et inintéressant. Au bout de quelques années, parce qu’il se serait montré un employé sérieux, son patron lui aurait peut-être proposé un poste un peu plus intéressant et mieux payé. Petit à petit, en accumulant de l’expérience, en développant quelques compétences, en se bâtissant une bonne réputation, Harold aurait sans doute grimpé dans l’échelle salariale et serait passé d’un emploi précaire, mal payé et pénible, à un emploi relativement sûr, mieux rémunéré et moins désagréable. Sa vie et celle de Phyllis n’aurait pas été une success-story pour autant. Tous deux auraient sans doute continué à vivre petitement jusqu’à la fin de leurs jours. Leur vie aurait simplement été celle d’innombrables générations de travailleurs américains, qui commencent très bas et finissent moins bas, avec l’espoir raisonnable que leurs enfants s’élèveront plus haut qu’eux.
En termes purement économiques il n’est pas sûr que leur comportement responsable aurait beaucoup rapporté à Harold et Phyllis, même dans le scénario modérément optimiste esquissé ci-dessus.
La vérité est que les motivations tangibles que la société, n’importe quelle société, peut offrir à des jeunes gens pauvres et sans talents pour bien se conduire sont essentiellement basées sur la crainte : « si tu n’étudies pas à l’école, nous t’expulserons ; si tu commet un délit, nous te mettrons en prison ; si tu ne travailles pas, nous rendrons ta vie si misérable que n’importe quel emploi te paraitra préférable. » Promettre davantage serait mentir.
Pourtant nous aurions tort de conclure que la vie d’Harold et Phyllis serait plus heureuse à l’ombre du Welfare State. A partir des années 1970, la charité publique a certes permis à presque tous les Harold et Phyllis de vivre en travaillant moins, voire plus du tout, mais elle a en même temps dégradé la qualité de leur vie d’une manière que les indicateurs économiques ne peuvent pas mesurer. Et nous touchons là au second effet - psychologique - pervers du Welfare State.

La prémisse essentielle qui a guidé la transformation de la charité publique en un Etat-providence tentaculaire est, nous l’avons vu, la négation de la responsabilité individuelle : ceux qui sont pauvres ne sont pas responsables de leur situation.
Avec cette transformation, les pauvres furent homogénéisés, d’un point de vue moral. Plus de distinction entre les pauvres méritants et les pauvres non méritants. Entre les travailleurs et les paresseux, entre ceux qui s’en sortent par eux-mêmes et ceux qui se laissent aller à dépendre de l’aide sociale, entre ceux qui se conduisent de manière responsable et ceux qui se conduisent de manière irresponsable : les pauvres sont tous des victimes
Les agents de l’Etat-providence se mirent donc en devoir d’apprendre aux pauvres que ceux qui sont sans ressources ne sont pas responsables de leur situation, que l’aide sociale est un droit, et qu’il ne faut pas avoir honte de réclamer ses droits.
Mais si être aidé cesse d’être honteux, alors s’en sortir par soi-même cesse d’être honorable. Si ceux qui vivent des aides sociales ne doivent pas être considérés comme responsables de leur situation, alors ceux qui parviennent à se suffire à eux-mêmes ne peuvent pas non plus retirer de fierté du fait d’être indépendants. Autrement dit, l’Etat-providence a peu à peu ôté aux pauvres honnêtes et travailleurs la principale récompense de leur honnêteté et de leur labeur.
Outre le salaire, la satisfaction morale qui s’attache au fait de subvenir par soi-même à ses besoins et à ceux de sa famille est en effet, la plupart du temps, la seule satisfaction que peuvent procurer les emplois situés en bas de l’échelle salariale. Des emplois qui, en plus d’être mal payés, sont aussi, le plus souvent, répétitifs, salissants, pénibles, voire dangereux.
Cette satisfaction, cette fierté légitime de ne pas dépendre d’autrui, a beau être immatérielle elle n’en est pas moins très réelle, et elle était traditionnellement renforcée par les louanges accordées par la communauté à ceux qui se conduisaient de manière responsable - revers de la désapprobation qui attendait ceux qui se conduisaient de manière irresponsable.
Un homme qui occupait un emploi très subalterne, et qui grâce à cela subvenait aux besoins de son épouse et de ses enfants, pouvait avoir l’impression justifiée qu’il accomplissait quelque chose de réellement important. Qu’il était quelqu’un qui comptait, si bas que puisse être son statut social.
Mais dans la nouvelle configuration de l’Etat-providence, le message implicite est que celui qui persiste à exercer un emploi au bas de l’échelle plutôt que d’accepter des aides sociales est réellement un naïf ou un idiot, un dupe du « système ». Non seulement il est désormais possible de vivre sans travailler, mais en plus vivre sans travailler a cessé d’être déshonorant.
Cette dé-moralisation de l’indépendance et de la responsabilité individuelle produisit ses effets principalement sur les plus jeunes générations. Les plus âgés étaient relativement immunisés contre le nouveau chant des sirènes par les habitudes contractées au cours d’une vie laborieuse. Les plus jeunes, en revanche, étaient naturellement plus ouverts à la nouveauté et un nombre croissant d’entre eux cessa d’écouter les admonestations démodées de leurs parents. Comme le remarque Charles Murray, l’ironie amère de tout cela est que les parents les plus attachés à la vieille moralité étaient aussi, en général, ceux qui apprenaient à leurs enfants à prendre pour modèle les gens instruits et ayant réussi ; ces mêmes gens instruits qui venaient maintenant répandre la bonne nouvelle qu’il n’est pas honteux de dépendre de la charité publique.

L’Etat-providence est en général envisagé en termes purement économiques. Il ne s’agit, pensons-nous, de rien d’autre que de demander aux uns une portion de leur superflu pour accorder aux autres le nécessaire, pour reprendre les termes de Tocqueville. Envisagés en ces termes il est effectivement difficile d’opposer des objections sérieuses à l’Etat-providence. Pour quels justes motifs refuserions-nous d’aider nos frères dans le besoin alors que nous sommes dans l’abondance ? Nous pouvons discuter du montant du chèque, mais guère de son principe.
Cependant les statistiques et les analyses présentées par Charles Murray nous obligent à réaliser que cette manière de concevoir l’Etat-providence est largement trompeuse. Les transferts opérés par l’Etat-providence sont en partie des transferts monétaires des catégories plus aisées de la population (en pratique essentiellement les classes moyennes) vers les catégories moins aisées. Mais bien plus souvent les transferts sont non monétaires, et ils ont lieu à l’intérieur des catégories défavorisées. Les catégories les plus favorisées ordonnent ces transferts, mais ce sont les pauvres qui doivent en payer le prix.
Prenons le cas de la modification des règles scolaires. Ces modifications, rendant beaucoup plus difficile de punir et d’expulser les élèves perturbateurs, étaient motivées officiellement par le désir d’aider ces élèves perturbateurs, qui étaient considérées avant tout comme des victimes. Leur comportement s’expliquait, disait-on, par la situation socialement défavorisée qui était la leur et les punir pour ce comportement revenait à les punir pour être pauvres. Les élèves indisciplinés devaient donc rester à l’intérieur de l’école. La conséquence évidente est que la discipline à l’intérieur des salles de classe accueillant ces élèves « issus de milieu défavorisé » s’est beaucoup dégradée, pour ne pas dire que dans trop de cas elle a purement et simplement disparu et qu’il y est devenu impossible d’enseigner et d’apprendre.
Cette modification des règles ne coûte a priori pas d’argent à la collectivité, et cependant un transfert a bien été effectué. Pour améliorer la situation des élèves perturbateurs nous dégradons la situation des élèves travailleurs et disciplinés. Nous opérons un transfert immatériel des bons élèves vers les mauvais élèves. Les mauvais élèves restent à l’école, mais les bons élèves ont plus de difficulté à apprendre puisque l’ambiance de la classe s’est dégradé.
En pratique ce transfert a presque toujours lieu des enfants issus des catégories défavorisées vers d’autres enfants des catégories défavorisées. Le fils de pauvre, qui est disposé à écouter ses professeurs, à travailler et à apprendre, doit abandonner l’opportunité de s’instruire et de s’élever par l’école pour que le fils de pauvre qui n’est pas disposé à travailler et à apprendre puisse rester dans la même école que lui. Il ne saurait en effet être question de bâtir des filières différentes pour ces deux types d’élèves : les mêmes principes qui ont conduit à modifier les règles de la discipline scolaire conduisent aussi à refuser toute « ségrégation » scolaire, c’est à dire à séparer les bons élèves des mauvais.
Ces transferts des pauvres vers les pauvres sont au cœur de l’Etat-providence.
Lorsque des délinquants issus de milieu défavorisés, selon l’expression consacrée, sont laissés en liberté sous prétexte qu’ils sont avant tout des victimes du « système », les risques d’être victime de la criminalité augmentent avant tout pour les gens pauvres qui vivent dans les mêmes quartiers que ces délinquants. Ce sont eux, et non pas les catégories favorisées de la population, qui doivent abandonner une large part du bien que l’on nomme « sécurité » afin que les jeunes délinquants n’aient pas à être punis. Lorsque les programmes de formation professionnelle sont conçus en fonction des capacités des plus médiocres, ce sont les pauvres les plus capables qui doivent abandonner l’opportunité de développer leur potentiel professionnel. Lorsque les politiques sociales instillent l’idée que certains emplois sont trop dégradants pour être occupés, ce sont les pauvres qui préfèrent occuper ces emplois plutôt que de dépendre de la charité publique qui doivent abandonner une partie de ce qui faisait leur dignité personnelle.
D’une manière générale, l’Etat-providence, à partir du milieu des années 1960, a effectué des transferts considérables entre les pauvres, des pauvres les plus capables vers les pauvres les moins capables, des pauvres les plus honnêtes vers les pauvres les moins honnêtes, des pauvres les plus responsables vers les pauvres les moins responsables. En retour, l’Etat-providence a uniquement donné à ces pauvres méritants la seule chose qu’ils n’auraient jamais demandé : un accès plus facile à la charité publique.

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mardi 17 janvier 2012

Losing ground - la tragédie de l'Etat providence (3/5)



Le verdict est donc sans appel : pour tous les indicateurs considérés la situation des plus défavorisés s’est dégradée à partir du milieu des années 1960, et ce alors qu’elle s’était presque continuellement améliorée dans les quinze années antérieures. A dépenses sans précédent, dégradation sans précédent.
Pourquoi un tel échec ?
Charles Murray pense que la réponse se trouve dans l’abandon des principes qui jusqu’alors avaient guidé « la charité publique », pour reprendre le terme de Tocqueville, et plus largement l’ensemble des politiques publiques.
Ces principes sont à peu près les suivants : 1) La plupart des gens ne sont pas spontanément moraux ou travailleurs. Si l’occasion leur en est donnée ils éviteront de travailler et se conduiront mal. Autrement dit, la moralité a besoin d’être soutenue par la loi et, plus largement, par l’action des pouvoirs publics 2) Les gens réagissent aux récompenses et aux punitions. La carotte et le bâton sont efficaces 3) Pour qu’une société fonctionne correctement il est nécessaire que les individus soient tenus pour responsables de leurs actes, et ce quand bien même cette supposition ne se révèlerait pas rigoureusement exacte.
Les politiques publiques mises en œuvre à compter du début des années 1960 prirent la plupart du temps l’exact contrepied de ces principes. La nouvelle sagesse devint, parmi les élites : 1) La charité publique ne crée pas d’incitation à rester oisif, et quand bien même cela serait le cas il n’est pas vrai que l’oisiveté soit la mère de tous les vices 2) La répression ne fonctionne pas 3) Il est immoral de tenir les individus pour responsables de leurs actes, tout au moins lorsqu’il s’agit des catégories défavorisées de la population.
Il est ironique, mais finalement approprié, que le caractère erroné de cette nouvelle sagesse ait été empiriquement démontré par ceux mêmes qui cherchaient à établir sa vérité.

Entre 1968 et 1978 fut conduite une expérimentation sociale très ambitieuse. Connue sous le nom anodin de NIT experiment (Negative Income Tax : impôt négatif) cette expérience porta sur 8700 personnes réparties dans plusieurs Etats des Etats-Unis et donna lieu à la rédaction de centaines d’articles et de rapports. Les personnes participant à l’expérience furent réparties en deux groupes : un groupe test et un groupe de contrôle, présentant tous les deux les mêmes caractéristiques « sociales ». Ceux appartenant au premier groupe étaient assurés de recevoir une certaine somme d’argent pendant x années si leurs revenus tombaient en deçà d’un certain seuil. Ceux appartenant au groupe de contrôle ne recevaient rien.
Bien que le concept de l’impôt négatif ait été inventé par des économistes plutôt conservateurs, comme Milton Friedman, le but du NIT experiment était de prouver que les allocations n’incitaient pas leurs bénéficiaires à rester oisifs, et de faire taire définitivement les critiques du Welfare State [Un lecteur français pensera bien sûr au Revenu de Solidarité Active (RSA), dont le principe est proche de celui de l’impôt négatif].
Au grand dam de ses organisateurs le résultat fut exactement l’inverse de celui qui était attendu. Les membres du groupe test (ceux qui recevaient l’allocation) réduisirent de manière importante leur nombre d’heures de travail. Cette réduction était la plus marquée chez les jeunes hommes n’ayant pas de responsabilités familiales : jusqu’à -43% d’heures de travail hebdomadaires, et plus la durée pendant laquelle ils étaient assurés de percevoir une allocation était élevée plus cette réduction était importante.
Par ailleurs dans le groupe test le taux de divorce était bien supérieur à celui du groupe de contrôle : +36% pour les blancs et +42% pour les noirs.
Encore faut-il ajouter que ces effets négatifs étaient sans doute sous-estimés. En effet les membres du groupe de contrôle, qui ne percevaient pas l’allocation NIT, percevaient néanmoins toutes les autres allocations et aides dispensées par un Welfare State en pleine expansion. Par conséquent le NIT experiment n’a mesuré que les effets négatifs liés à l’attribution d’une allocation supplémentaire. Il n’a pas mesuré tous les effets négatifs du Welfare State. Par ailleurs, les participants à l’expérience savaient dès le départ qu’ils ne percevraient cette allocation que pendant une durée limitée, trois ans en général, ce qui devait certainement les inciter à ne pas couper totalement les ponts avec le monde du travail.
La sagesse populaire a donc été validée par une science sociale qui n’aime rien tant que prendre cette sagesse en défaut.
Une fois ce constat bien établi, il reste à comprendre comment le Welfare State produit ses effets négatifs, c’est à dire à se pencher sur les mécanismes psychologiques susceptibles d’expliquer les changements de comportement des individus.
Charles Murray propose deux sortes d’explications complémentaires. Une première explication faisant appel à une rationalité de type économique : le changement des règles du Welfare State, et des politiques publiques en général, modifie le calcul coût-avantage de certaines décisions pour les parties les plus défavorisées de la population. Elle les amène à adopter des conduites apparemment rationnelles sur le court terme mais qui s’avèrent destructrices sur le long terme.
Une seconde explication en terme de statut social, c’est à dire, en définitive, en terme d’amour-propre. Le changement des règles du Welfare State, et des politiques publiques en général, tend à faire disparaitre les satisfactions non économiques qui étaient traditionnellement liées au fait de se conduire de manière responsable.
Pour illustrer le premier point, Charles Murray considère le sort d’un couple imaginaire, Harold et Phyllis, en 1960 puis en 1970. Harold et Phyllis n’ont aucun trait particulier en dehors du fait d’être pauvres. Ils ne sont ni spécialement intelligents, ni spécialement travailleurs, n’ont aucun talent ou aucune ressource particulière. Ils sont jeunes, 18-20 ans, ils sortent du lycée, et ils sont pauvres. Phyllis est enceinte. Que doivent-ils faire ?
S’ils décident de garder l’enfant, deux ressources s’offrent à eux : chercher un travail, sachant qu’ils ne pourront trouver qu’un emploi en bas de l’échelle, payé au salaire minimum, ou recourir au Welfare State, sous la forme de l’AFDC (Aid to Families with Dependant Children).
En 1960 un calcul purement économique, et simple à effectuer, les conduit à la conclusion qu’il est préférable de se marier, de renoncer à l’AFDC, et que Harold trouve un emploi. Un emploi au salaire minimum leur rapportera plus que l’AFDC, et Phyllis ne pourrait percevoir l’AFDC que si elle vivait seule.
Harold et Phyllis se marient, Phyllis s’occupe de leur enfant et Harold trouve un emploi dans un pressing, un emploi pénible, mal payé, et sans grande perspective de carrière, mais qui leur permet de joindre les deux bouts. Harold et Phyllis sont pauvres mais ils se conduisent de manière responsable, en élevant ensemble l’enfant qu’ils ont conçu et en travaillant pour vivre.
En 1970 le même calcul simple les conduit à la conclusion qu’il est économiquement plus rationnel de ne pas se marier et que Phyllis les fasse vivre tous les trois grâce à l’AFDC. Entre 1960 et 1970 le montant de l’AFDC a considérablement augmenté, ainsi que le montant des autres allocations qu’il est possible de percevoir en complément. Au total, l’aide publique minimale que Phyllis peut percevoir est supérieure à ce que rapporteraient 40 heures de travail hebdomadaire au salaire minimum. Par ailleurs, presque toutes les restrictions relatives à la perception de l’AFDC ont été levées : Harold peut vivre avec Phyllis sans que celle-ci cesse de percevoir ses allocations, pourvu seulement qu’ils ne soient pas mariés.
Harold et Phyllis ne se marient pas, Harold se fait entretenir par Phyllis, alternant les petits boulots pour apporter un complément de revenus lorsque cela est nécessaire, et les périodes d’oisiveté. Harold et Phyllis sont pauvres et ils commencent à se conduire de manière irresponsable : ils vivent de la charité publique sans être dans la nécessité de le faire, et le fait qu’ils ne soient pas mariés rend plus élevé le risque qu’Harold abandonne un jour Phyllis s’il lui semble qu’ailleurs l’herbe est plus verte.
L’histoire imaginaire d’Harold et Phyllis est celle de centaine de milliers d’Américains pauvres qui ont vu les règles qui structuraient leur monde changer radicalement au cours des années 1960, et qui ont adapté leur comportement en conséquence.
Pour illustrer ce point, Charles Murray présente une courbe montrant la croissance spectaculaire du nombre de bénéficiaires de l’AFDC, en reportant sur la courbe les différents changements de législation tendant à faciliter l’obtention de cette allocation. La coïncidence est pour le moins troublante.

 

Le cas d’Harold et Phyllis montre la manière dont les incitations (économiques) relatives au travail ont été modifiées par le Welfare State. Mais dans le même temps ce sont d’autres rapport coût-avantage qui ont été modifiés, notamment pour ce qui concerne la délinquance et l’école.
En matière de délinquance, les années soixante virent baisser considérablement le risque d’être appréhendé en cas d’infraction, de même que le risque d’être puni par une peine de prison en cas d’arrestation. Chose presque incroyable, entre 1961 et 1969 le nombre de prisonniers dans les prisons fédérales diminua chaque année, alors même que la criminalité doublait durant cette période.

 


Le changement fut particulièrement notable pour les mineurs. Pour eux le risque d’être puni après une première arrestation tomba pratiquement à zéro. Au milieu des années 1970, à Chicago, le nombre moyen d’arrestations d’un mineur avant qu’il soit envoyé pour la première fois dans un centre éducatif spécialisé était de 13,6. Au surplus, selon les nouvelles règles, le casier judiciaire des mineurs devait être effacé à leur majorité, leur permettant ainsi de « repartir à zéro » quelque soit leur comportement préalable. Pour un mineur enfreindre la loi était devenu pratiquement sans risque, et ceux qui étaient les plus enclins à enfreindre la loi ne tardèrent pas à s’en apercevoir.
De la même manière, les écoliers les moins enclins à respecter la discipline scolaire ne tardèrent pas à comprendre que les règles du jeu avaient changé, en leur faveur. A partir du milieu des années 1960 le climat intellectuel parmi les élites, les changements de jurisprudence de la Cour Suprême, les nouvelles réglementation fédérales, rendirent presque inopérants les instruments qui, jusqu’alors, avaient été utilisés par les professeurs pour instaurer la discipline dans les salles de classe. Expulser ou punir un élève perturbateur devint excessivement difficile, faire redoubler les mauvais éléments presque impossible. Les enseignants ou les directeurs d’établissements commencèrent à faire systématiquement l’objet de plaintes pour racisme dès lors qu’un élève noir était impliqué dans des questions de discipline, et ainsi de suite. Très logiquement les élèves les moins capables d’apprendre et les moins disposés à le faire en profitèrent pour prendre leurs aises, et pour employer les longues heures qu’ils passaient en classe d’une manière qu’ils jugeaient plaisante. Quoi de plus naturel ?
Dans un grand nombre d’écoles des centre ville, les enseignants en tirèrent aussi les conséquences et abaissèrent progressivement leurs exigences, en terme de discipline et d’apprentissage, quand il ne baissèrent pas complètement les bras face aux perturbateurs. Là aussi, quoi de plus naturel ?

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