Ralliez-vous à mon panache bleu

mardi 3 janvier 2012

Losing ground - la tragédie de l'Etat-providence (1/5)



Dans son Mémoire sur le paupérisme, Tocqueville posait la question suivante :

Il n’y a pas, au premier abord, d’idée qui paraisse plus belle et plus grande que celle de la charité publique.
La société, jetant un regard continu sur elle-même, sondant chaque jour ses blessures et s’occupant à les guérir ; la société, en même temps qu’elle assure aux riches la jouissance de leurs biens, garantissant les pauvres de l’excès de leur misère, demande aux uns une portion de leur superflu pour accorder aux autres le nécessaire. Il y a certes là un grand spectacle en présence duquel l’esprit s’élève et l’âme ne saurait manquer d’être émue.
Pourquoi faut-il que l’expérience vienne détruire une partie de ces belles illusions ?

Ce que Tocqueville nommait « la charité publique » est le noyau ce que nous appelons aujourd’hui l’Etat-providence : l’organisation sur une base légale et administrative du secours aux plus démunis. A l’époque de Tocqueville cet Etat-providence était pourtant embryonnaire - inexistant même, du point de vue qui est le nôtre aujourd’hui, de la même manière que le soleil cache à notre vue la lumière des étoiles. De plus ce terme de « charité publique » blesse nos oreilles et soulève notre indignation ou notre mépris : nous sommes fiers d’avoir dépassé cette notion de « charité » envers les pauvres. Nos pauvres, aujourd’hui, ont des droits et ils ne sont pas obligés de mendier des secours auprès de dames patronnesses pleines de condescendance et de bonne conscience. C’est là, pensons-nous, un progrès incontestable.

Cependant, pour démodées que puissent nous paraitre ces remarques de Tocqueville, celles-ci pourraient servir d’épigraphe presque parfaite au premier grand livre de Charles Murray : Losing ground - American social policy 1950-1980.
Dans ce livre, Charles Murray raconte une histoire simple et poignante : celle de « l’expérience » qui vient détruire une partie de nos « belles illusions », les belles illusions que nous avons sur notre capacité collective à aider les plus faibles d’entre nous. Cette expérience est américaine mais elle est aussi la nôtre, elle est celle de toutes les nations qui ont organisé sur une base légale et administrative le secours aux plus démunis. Elle est celle de l’échec de l’Etat-providence. Pire : celle du caractère destructeur de l’Etat-providence.
Le titre du livre (Losing ground : « perdre du terrain ») provient de cette constatation simple : aux Etats-Unis, la condition des plus démunis s’est dégradée, ou du moins a cessé de progresser, précisément au moment où le gouvernement commençait à se préoccuper sérieusement de la pauvreté et mettait en place toute une série de mesures visant à la faire disparaitre. La période choisie par Charles Murray peut ainsi, schématiquement, être découpée en deux moitiés égales : entre 1950 et 1965 un progrès presque continu de presque tous les indicateurs relatifs à la pauvreté ; entre 1965 et 1980 une dégradation ou une stagnation de ces mêmes indicateurs. Entre les deux, la mise en place de « La Grande Société », la plus ambitieuse extension du Welfare State jamais entreprise aux Etats-Unis.
Losing ground est un livre déjà ancien, à l’aune de notre obsession pour la nouveauté, mais d’une parfaite actualité car plus que jamais nous sommes travaillés par la tentation de l’Etat-providence, et les arguments avancés par Charles Murray n’ont pas perdu une once de leur intérêt depuis qu’il les a couché sur le papier, voici plus de vingt cinq ans.
Losing ground est en quelque sorte l’histoire d’une conversion, car Charles Murray a commencé par partager les belles illusions que son livre vient dissiper, et il a participé pendant seize ans à la mise en œuvre et à l’évaluation de programmes sociaux, en Thaïlande et aux Etats-Unis.
Losing ground est aussi un livre qui peut provoquer des conversions chez ses lecteurs, car il allie la rigueur à la clarté et l’intelligence à la persuasion. L’auteur de ce compte-rendu l’a expérimenté autour de lui, et d’abord sur lui-même.

Losing ground se compose de quatre parties. Dans la première partie, Charles Murray expose le changement à 180 degrés qui a affecté la définition et l’élaboration des politiques sociales aux Etats-Unis à partir des années 1960. Toute politique sociale repose d’abord sur une certaine idée ce que c’est qu’être pauvre ou être démuni et sur une certaine idée de ce que nous devons aux pauvres ou aux démunis. Ce sont ces idées mères qui ont été radicalement transformées dans cette période charnière.
Dans la seconde partie, Charles Murray présente les statistiques relatives à la condition des plus défavorisés sur la période 1950-1980, des statistiques qui révèlent des tendances presque incroyables. Comment le sort des défavorisés a-t-il pu, dans la plupart des domaines, se dégrader à ce point alors même que jamais autant d’argent et d’attention n’avaient été consacrés à eux ?
La troisième partie tente de répondre à cette question, et elle le fait en détruisant nos belles illusions : ce sont précisément les nouvelles politiques sociales bien intentionnées qui ont conduit les pauvres à se conduire d’une manière qui les condamne à rester pauvres, ce sont les politiques bien intentionnées destinées à éradiquer la pauvreté qui ont crée davantage de pauvres.
La quatrième partie examine enfin ce qu’il serait possible de faire, dès lors que nous avons renoncé à nos belles illusions. Le bien produit par les politiques sociales est étroitement limité et les législateurs, mais aussi tous les fonctionnaires qui, à un niveau ou un autre, administrent ces politiques, devraient avoir sans cesse présent à l’esprit le célèbre adage médical : primum non nocere - d’abord, ne pas nuire.

***

En 1950, 30% de la population américaine était pauvre, selon la définition légale de la pauvreté utilisée en 1980. Mais pratiquement personne ne s’en préoccupait. Le gouvernement fédéral dépensait annuellement $250 par pauvre, autant dire presque rien.
En 1968, 13% de la population américaine était pauvre, selon les mêmes critères. Le taux de chômage était de 3,6%, ce que nombre d’économistes considèrent comme à peu près équivalent au plein emploi, et l’économie américaine tournait à plein régime. Pourtant la question de la pauvreté était devenue une priorité nationale et quantité de lois très importantes avaient été prises à ce sujet depuis l’arrivée au pouvoir du président Johnson (1964).
Entre ces deux dates la situation s’était objectivement améliorée, et même spectaculairement améliorée, mais la perception de cette situation avait changé tout aussi spectaculairement. Le facteur central dans ce changement de perception était la découverte - ou l’invention - de la « pauvreté structurelle ».
Jusqu’à la fin des années 1950, les politiques sociales étaient structurées par l’idée qu’il existe deux types de pauvres : les pauvres méritants et les pauvres non méritants. Les pauvres qui ne parviennent plus à subvenir à leurs besoins pour des raisons tout à fait indépendantes de leur volonté (maladie, vieillesse, etc.) et qui donc méritent d’être aidés ; et les pauvres dont le dénuement est le résultat de leur comportement vicieux, désordonné, et de leurs mauvais choix. Ces pauvres là ne méritent pas d’être aidés, même si parfois la simple compassion peut pousser à le faire.
Il résultait de cette distinction fondamentale que la charité publique devait être limitée au strict minimum, car elle tendait inévitablement à toucher aussi bien les pauvres non méritants que les pauvres méritants et donc à encourager « les vices et l’indolence ».
Comme l’écrivait Tocqueville, en 1835 : « Toute mesure qui fonde la charité légale sur une base permanente et qui lui donne une forme administrative crée donc une classe oisive et paresseuse, vivant aux dépends de la classe industrielle et travaillante ».
Il en résultait aussi que l’aide accordée par la société au pauvre méritant se réduisait à sa plus simple expression : lui donner de quoi subvenir frugalement aux nécessités de l’existence, rien de moins et rien de plus. Savoir si le bénéficiaire du secours utilisait celui-ci avec discernement n’était pas le problème du gouvernement, pas plus que de l’aider à sortir de sa situation de dépendance. Cette situation était censée prendre fin tout simplement lorsque la personne concernée retrouverait du travail, ce qui était de sa seule responsabilité. Et, bien entendu, les individus ayant un travail ne touchaient aucune aide de la part du gouvernement, quelque soit leur niveau de revenu, puisque tout individu capable de travailler est un individu théoriquement capable de subvenir seul à ses propres besoins.
Cette conception pluriséculaire de l’aide sociale reposait, en dépit de son ancienneté, sur une prémisse fragile : l’idée que les adultes sont, sauf cas exceptionnel, responsables de l’état dans lequel ils se trouvent. Cette prémisse est fragile car elle n’est pas entièrement vraie. Le mérite individuel n’explique pas toujours seul notre situation personnelle. La chance ou la malchance peut rentrer en ligne de compte à tous les instants de notre existence. Par conséquent, cette prémisse - nous sommes responsables de notre situation - a besoin de s’appuyer sur une seconde hypothèse : l’hypothèse selon laquelle, tout bien considéré, l’organisation sociale dans laquelle nous vivons fournit à chacun une opportunité raisonnable de montrer ses mérites.
C’est cette seconde hypothèse qui fut violemment remise en cause au début des années 1960.
L’idée s’imposa que l’organisation sociale des Etats-Unis était fondamentalement injuste et que, laissée à elle-même, elle tendait à perpétuer les inégalités, les discriminations, l’oppression sous toutes ses formes. Elle ne s’imposa pas uniformément à toute la population mais seulement, dans un premier temps, à une toute petite partie d’entre elle, hélas la partie la plus influente et la plus à même de mettre en œuvre ses idées. Elle s’imposa à l’élite intellectuelle, politique et administrative du pays. L’homme du commun, lui, continuait à croire aux vieilles idées, mais l’homme du commun n’était plus écouté par ceux qui étaient censés agir en son nom.

Cette idée était en germe depuis longtemps au sein de l’intelligentsia des démocraties libérales, mais les années soixante furent le moment où, avec une remarquable uniformité dans tous les pays occidentaux, elle parvint à maturité et commença à avoir des conséquences pratiques.
Au niveau des politiques sociales, la conséquence la plus immédiate fut le discrédit jeté sur la notion de responsabilité individuelle. Distinguer entre les pauvres méritants et non méritants devint démodé, réactionnaire, et pour tout dire moralement inacceptable. Les pauvres ne sont jamais - ou presque jamais - responsables de leur état, c’est « le système » qui est à blâmer pour la situation dans laquelle ils se trouvent. La pauvreté devient la « pauvreté structurelle », c’est à dire une pauvreté générée par l’organisation sociale elle-même, en dehors de toute responsabilité personnelle, et qui ne disparaitra pas avec la croissance économique.
Il convient donc d’accorder des secours à tous ceux qui se trouvent en deçà d’un certain niveau de revenu légalement défini, sans chercher à savoir pour quelles raisons leurs revenus ne dépassent pas ce niveau. L’aide n’a pas à être méritée. L’aide est un droit. Elle vise à réparer une injustice initiale : l’injustice du « système ».
Il convient également d’accorder une aide aussi bien à ceux qui travaillent qu’à ceux qui ne travaillent pas. Si un individu exerce un emploi qui ne lui permet pas de vivre décemment, il n’est pas de sa responsabilité d’améliorer ses revenus en travaillant plus ou en cherchant un autre travail : c’est « le système » qui est à blâmer pour ces trop faibles revenus, donc c’est « le système » - à savoir le gouvernement - qui doit y remédier.
L’aide devient donc multiforme : elle ne consiste plus simplement à fournir un peu d’argent à qui n’en a plus, elle consiste aussi à fournir des compléments de revenus à des catégories toujours plus étendues de la population ; mais également à fournir aux « défavorisés » tout un ensemble de prestations : formation professionnelle, aide à la recherche d’emploi, aide à la recherche d’un logement, aide à la « parentalité », accès à la culture, et ainsi de suite. Ceux que Tocqueville appelait « les surveillants des pauvres » deviennent les travailleurs sociaux, et le mot d’ordre se transforme de « à chacun selon ses mérites » en « à chacun selon ses besoins - tels qu’ils seront évalués par les travailleurs sociaux ».
Enfin, l’idée que « le système » est injuste ne transforma pas seulement le secours au pauvre, elle engendra aussi une nouvelle manière d’appréhender la criminalité et l’éducation, mais les premiers touchés par ces changements furent également les catégories les plus défavorisées de la population.
Les effets concrets de cette révolution intellectuelle ne se firent pas attendre, mais ils ne furent pas exactement ceux qu’attendaient ses promoteurs.

17 commentaires:

  1. Excellent début de série : la suiiiite !

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  2. Peut-etre que la question est aussi de savoir ce qu'attendaient ses promoteurs?
    bonnes ou mauvaises intentions?...
    en tout cas, c'est tres interessant, merci.

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  3. Brillant, comme toujours. Vous devez avoir une bibliothèque de vicomte, Aristide, mais ce qui est plus méritoire encore, c'est que vous en avez assimilé la substantifique moelle au point de pouvoir nous la communiquer : ce n'est pas donné à tout le monde.

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  4. Didier, Jacques :

    Votre impatience me flatte, mais vous connaissez mon train de sénateur : un papier par semaine, dans le meilleur des cas. Rendez-vous donc la semaine prochaine.

    Sonia :

    Il est évidemment très difficile, la plupart du temps, de savoir ce que sont les intentions des gens. Disons qu'en général je préfère penser, jusqu'à preuve du contraire, que les intentions sont bonnes. Je crois que l'on est souvent plus près de la vérité en assignant les mauvais résultats à une mauvaise réflexion qu'à de mauvaises intentions. Il y a des exceptions bien sûr.

    Mat :

    vous m'avez percé à jour, tout comme Dixie d'ailleurs. Mais si je suis un vicomte qui vit dans un château renaissance je n'ai malheureusement pas hérité de mes ancêtres de fortune qui me permettrait de vivre sans travailler. Tenir ce blog me prend beaucoup de temps et je ne sais pas combien de temps je pourrais le faire.
    Oui, tout bien réfléchi, je crois qu'effectivement je mériterais une statue.

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  5. Merci pour ce puissant billet, Aristide !
    Un jour, vous nous ferez une analyse de l'autre charité, celle des bénévoles désespérés qui se défoncent pour tenter de colmater les brèches, doublée de celle des "people" pour qui la charité fait office de marketing.
    Je n'aime pas la charité, de quelque bord qu'elle vienne. Je préfère que chacun puisse gagner son pain, mais nous ne sommes plus dans ce cas de figure. Et nous le serons de moins en moins, il n'y a plus de travail et nous sommes (enfin quand je dis "nous", vous me comprendrez) les champions de la démographie en Europe. Fiers, non ?

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  6. J'ai oublié:
    Meilleurs voeux, cher Aristide !
    Vicomte ou pas, passez une bonne année, en pleine santé.
    Les virées au grand air avec Woland et ses marins vous font le plus grand bien et vous vont bien au teint.
    Haut les coeurs !

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  7. Merci Carine, très bonne année à vous aussi.

    La charité privée est bien autre chose que la charité légale. La première est louable et, si ce n'est bénéfique, du moins rarement néfaste. La seconde en revanche est presque toujours nuisible.

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  8. J'aurais traduit "losing ground" par "perdre pied", ce qui n'est pas si loin de "perdre du terrain".

    Mais peut-être est-ce aussi "perdre contact avec la réalité"

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  9. Dans l'absolu les deux (et même les trois) sont possibles, mais dans la mesure où l'argument central du livre de Murray est que la condition des pauvres s'est dégradée au fur et à mesure que l'Etat-providence se développait "perdre du terrain" m'a semblé plus approprié.

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  10. Aristide, vous êtes le seul, absolument le seul, à réussir à faire du suspens avec des sujets pareils ! Je me retrouve à attendre le deuxième article sur C Murray comme la suite des aventures de Jacques Bauer (j'avoue avoir aimé suivre la série "24 h Chrono").
    Vous êtes très fort !

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  11. Ah! moi aussi j'ai beaucoup aimé "24h", en dépit des innombrables invraisemblances.
    Jack parviendra-t-il à sauver le Président des Etats-Unis de 30 missiles nucléaires lancés à une vitesse supersonique tout arrachant sa gourde de fille des griffes de ses énièmes ravisseurs et en évitant à sa fiancée une mort atroce dans un bain d'acide sulfurique?? Le suspens est à son comble![musique angoissante]

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  12. Passionnant, Aristide, et comme les autres j'attends la suite avec impatience. Démocrassie, notre belle héroïne, violée, torturée, couverte d'opprobre et d'épluchures de cacahuètes, va-t-elle resister au sort, échapper à ses bourreaux ou mourir guérie ? Hitchcokien !
    Et tous mes voeux pour ce blog et son taulier.

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  13. Merci Boutros. En fait je ne suis pas sûr que ce soit une histoire qui se termine bien. Je me suis laissé dire que le scénario des derniers épisodes était toujours en cours d'écriture.
    Tous mes voeux également.

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  14. Le livre a l'air vraiment intéressant.
    La réponse néanmoins à ce mystère est depuis longtemps résolu par Gottfredson. J'ai dédié un long post à ce sujet.
    http://analyseeconomique.wordpress.com/2011/12/23/gottfredson-sur-le-facteur-g/

    Grosso modo, lorsque les soins sont devenus accessibles au grand public via les taxes et impôts, les gens à fort QI savent mieux s'en servir; les soins de nos jours deviennent de plus en plus axés sur le comportement. Donc les inégalités en soins s'accroissent car les gens intelligents savent mieux profiter de ces opportunités que les gens pauvres qui n'en profitent pas, ou trop peu.
    Toutes les tâches quotidiennes, pratiquement, deviennent de plus en plus complexes. Je peux parler de l'administratif, de compte bancaire, et j'en passe. Ce faisant, il devient de plus en plus avantageux d'être pourvu d'un QI élevé, et de moins en moins avantageux d'être pourvu d'un QI faible car les premiers bénéficient beaucoup plus des bénéfices d'une économie qui se complexifie sans cesse. Du moins jusqu'à ce que l'intelligence manifeste diminue (ce qui est en train de se produire; en rappelant que l'effet Flynn est un mythe).

    C'est pourquoi, même en supposant un écart type de QI constant dans la durée, les inégalités augmenteront à mesure que l'économie se complexifie.
    Donner de l'argent aux gens pauvres et donc à faible QI peut suggérer un effet d'aléa moral : les gens se sentant protéger par l'Etat providence deviennent plus vulnérables car ils sont alors moins attentifs. On peut suggérer aussi que les gens pourvu d'un fort intellect ne tombe pas dans le "piège" et reste prudents, donc pas d'effet de l'aléa moral.

    Autre point, le cancer est généralement le résultat de l'accumulation des mauvais comportements et habitudes. Le traitement du cancer est coûteux, très coûteux. Logiquement, les faibles QIs auraient un taux de cancer plus élevé, pourtant, ce sont les gens comme ça qui sont responsable du trou de la sécu. Rien ne serait aussi dramatique financièrement si le gouvernement n'avait pas décidé que les intellectuellement déficients devraient être aidés. S'ils ne savent pas se comporter sainement, leur succès reproducteur diminue, ils vivent moins longtemps, ont moins d'enfants, et l'intelligence de la population augmente donc avec la complexification de l'économie.

    "l’idée que les adultes sont, sauf cas exceptionnel, responsables de l’état dans lequel ils se trouvent. Cette prémisse est fragile car elle n’est pas entièrement vraie. Le mérite individuel n’explique pas toujours seul notre situation personnelle. La chance ou la malchance peut rentrer en ligne de compte à tous les instants de notre existence."

    En général, la prémisse est vraie. Vous êtes pauvre, ou riche, c'est le résultat de vos compétences. Un type à faible QI peut voir la chance de son côté et renverser les mauvais résultats d'un faible QI, mais c'est tellement rare que ce n'est pas très important de le mentionner : ça ne change rien à la "règle générale".
    N'oublions pas enfin que la chance tourne, et se retrouve donc compensée à un moment ou un autre. Ce n'est pas le cas des accumulations d'erreurs suite à un faible intellect, qui ne sont généralement pas contrebalancées par un facteur externe, ou facteur chance.

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  15. permettez à un modeste angliciste d'apporter son infime grain de sel : "loosing ground", c'est évidemment, "perdre du terrain", "perdre pied" c'est "being, getting out of depth" . Enfin, je dis ça, je dis rien, hein... C'est juste histoire de causer...

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  16. Mais on a toujours raison de causer pour confirmer ce que je dis^^.
    Merci Jacques Etienne.

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