Le véritable fonctionnement de l'Union Européenne (1/2)

 

Voilà sans doute un article que j’aurais dû vous présenter avant les récentes élections européennes. Je l’aurais fait si je l’avais pu, mais le temps m’a manqué pour y parvenir. Car oui, votre serviteur a d’autres obligations, et parfois d’autres soucis, que de tenir son blog. Le moment le plus opportun a donc été manqué, et je le regrette, mais aussi je ne crois pas que cela tire beaucoup à conséquence. Ma modestie foncière m’oblige à reconnaître que cet article, tout génial qu’il soit, n’aurait sans doute pas beaucoup influencé le résultat de ces élections. Et puis une élection ne fait pas le printemps, particulièrement en matière européenne, comme j’aurai l’occasion de le montrer longuement. Donc la question de l’Union Européenne est avec nous pour un certain temps encore, et un article sur le sujet ne perd pas son intérêt parce qu’il n’est plus directement d’actualité.

D’habitude je vous souhaite bonne lecture, là je vais vous souhaiter bon courage. Vous comprendrez pourquoi en lisant.

Il parait raisonnable d’affirmer que, depuis au moins une dizaine d’années, soit depuis le référendum sur le Traité Constitutionnel Européen, en 2005, l’Union Européenne commence à être perçue par le grand public pour ce qu’elle est : une vaste entreprise visant à remplacer les démocraties nationales par une sorte de despotisme technocratique qui se voudrait doux et éclairé. Les résultats des dernières élections européennes, qui ont vu un peu partout les partis dits « eurosceptiques » augmenter spectaculairement leurs scores, confirment ce diagnostic. Il est particulièrement notable que, en France, lors de ces élections, aucun parti politique, même le plus « europhile », n’ait défendu l’Union Européenne telle qu’elle existe actuellement : tous se prononçaient pour « une autre Europe » même si, bien entendu, ce qu’ils mettaient sous ce terme « autre » variait d’un parti à l’autre.

Pour autant, l’Union Européenne n’est pas morte, loin de là, ni même agonisante. Pas encore. Il subsiste tout d’abord chez ce même grand public qui exprime son mécontentement dans les urnes une sorte d’attachement sentimental au projet européen, non pas tel qu’il existe, mais tel qu’on rêve qu’il soit. Attachement d’autant plus tenace qu’il est vague, sans rapport avec la réalité, et sur lequel ne manquent pas de jouer les partisans de l’intégration européenne. En politique comme en amour, on ne renonce pas facilement aux illusions qu’on a longtemps entretenues. Par ailleurs, comme tout despotisme qui se respecte, les institutions européennes peuvent fort bien se passer de l’approbation des peuples à qui elles donnent la règle. Il ne parait pas exagéré de dire qu’elles ont précisément été conçues pour cela : remplacer des démocraties par trop grossières et par trop nationales, par une bureaucratie transnationale censément sage et bienveillante.

Mais, même si cette dernière affirmation était exagérée, il n’en resterait pas moins que les institutions européennes telles qu’elles existent aujourd’hui sont tout à fait capables de résister aux assauts lancées contre elles depuis l’isoloir. Et bien déterminées à le faire. Ceux qui espèrent, un peu naïvement, que les dernières élections au Parlement Européen apporteront des changements substantiels aux orientations de l’Union ne devraient pas tarder à le découvrir.

Toutefois, s’apercevoir que vos espoirs sont déçus est une chose, comprendre pourquoi ils sont déçus, et pourquoi ils ne pouvaient pas ne pas l’être, en est une autre. Car, et c’est peut-être là son dispositif défensif le plus efficace, le fonctionnement réel de l’Union Européenne est particulièrement impénétrable pour le non spécialiste. Il importe pourtant  grandement de comprendre et d’exposer ce fonctionnement, faute de quoi nous pourrons continuer à errer très longtemps sans jamais trouver le remède aux maux dont nous nous plaignons.

Des ouvrages sérieux à ce sujet existent, fort heureusement, et c’est notamment sur l’un d’entre eux que je m’appuierai pour essayer de vous guider dans le labyrinthe de l’Union Européenne : The judicial construction of Europe (« La construction judiciaire de l’Europe »), de Alec Stone Sweet. Mais vous devez être prévenus : le sujet est austère, il réclame de la patience et un certain goût, ou au moins une certaine tolérance, pour les questions juridiques. Je m’efforcerai autant que possible de vous rendre le voyage facile, mais il est des limites au-delà desquelles la vulgarisation induit en erreur, et je n’ai pas l’intention de franchir ces limites.

Armez-vous donc de courage intellectuel et, si vous faiblissez, songez à l’importance de l’enjeu. Si comme Tocqueville (et comme votre serviteur) vous goûtez profondément le « plaisir de pouvoir parler, agir, respirer sans contrainte, sous le seul gouvernement de Dieu et des lois » auxquelles vous avez consenties, vous devez absolument comprendre pourquoi l’Union Européenne est, objectivement et structurellement, votre ennemie.

Pour commencer, il est nécessaire de présenter dans les grandes lignes les institutions européennes.

Tout d’abord le Conseil de l’Europe.

Il rassemble les chefs d’Etat et de gouvernement des pays membres, avec le président de la Commission Européenne, le Président du Conseil Européen ainsi que le Haut Représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Le Conseil se réunit au moins deux fois par an, en juin et en décembre. C’est lors des réunions du Conseil que sont prises, par consensus sauf si les traités en disposent autrement, les grandes décisions concernant les orientations de l’UE, comme par exemple l’élargissement de l’Union, la création d’une monnaie unique, la réforme des institutions, l’avenir de la PAC etc. Le Conseil est souvent présenté, notamment par la presse, comme le « moteur politique » de l’Europe. Mais il importe de noter que les décisions du Conseil n’ont pas en elles-mêmes valeur juridique. Pour avoir des effets concrets, ces décisions doivent être traduites sous forme de normes de droit par les autres institutions européennes.

En matière européenne encore plus qu’ailleurs, c’est celui qui dit le droit qui détient le véritable pouvoir de décision. Et ce n’est pas le Conseil de l’Europe.

Ensuite Le Conseil  de l’Union Européenne dit aussi Conseil des ministres.

Le Conseil des Ministres est formé par un représentant de chaque Etat membre au niveau ministériel, habilité à engager le gouvernement de cet Etat membre. Le Conseil réunit donc les ministres des Etats membres en fonction des sujets abordés. Le rôle principal du Conseil des Ministres est l’adoption définitive des différentes normes juridiques européennes. A ce titre il est censé être le véritable « législateur » de l’Union. Pour prendre ses décisions, le Conseil statue à la majorité simple, à la majorité qualifiée, ou à l’unanimité selon les domaines concernés. La majorité qualifiée est désormais la procédure la plus commune.

Mais, et ce mais est de taille, si le Conseil des Ministres approuve ou rejette les normes européennes, il ne peut pas les proposer. Le monopole de l’initiative « législative » appartient à la Commission européenne. Ici, il faut se souvenir de l’adage de Royer-Collard : « Proposer la loi, c’est régner. » Bien que légèrement excessive, cette affirmation est substantiellement exacte. En matière juridique, le commencement est plus que la moitié du tout.

La Commission Européenne, donc.

Elle a été conçue par Jean Monnet comme devant être l’élément moteur de la construction européenne. Un moteur technocratique, et non pas démocratique, et ce de manière tout à fait délibérée. Actuellement la Commission compte 28 commissaires, soit un par Etat membre. Chaque commissaire se voit attribuer un portefeuille particulier qui correspond à l’un des secteurs d’intervention de l’Union, par exemple la concurrence, l’agriculture, le commerce etc... Les commissaires sont désignés pour 5 ans renouvelables par les Etats-membres au terme d’un processus complexe qui ne nous intéresse pas ici. La seule chose qu’il importe de retenir est que les commissaires sont, en pratique, tout à fait indépendants des gouvernements qui les ont nommés. Les Etats-membres désignent les commissaires, ils ne contrôlent pas la Commission pour autant.

La Commission assume quatre fonctions principales dont deux nous intéressent particulièrement.

D’une part une fonction législative. La Commission, comme il l’a été dit, possède un droit d’initiative quasi-exclusif en matière de droit communautaire. Les autres institutions ne peuvent donc se prononcer que sur ses propositions.

Une fonction de contrôle d’autre part. La commission est la « gardienne des traités » c'est-à-dire qu’elle veille au respect par les Etats-membres de leurs engagements communautaires, traités et « droit dérivé », c'est-à-dire les normes juridiques créées par les institutions européennes. Elle peut notamment traduire un Etat-membre devant la CJUE pour manquement à ses obligations.

Et qu’est-ce que la CJUE, me direz-vous ? Un peu de patience, nous allons y venir.

Le Parlement Européen d’abord. Il est la seule institution européenne dont les membres (751 au total) soient élus directement (depuis 1979) par les citoyens des pays-membres. Toutefois le terme Parlement est trompeur, car le Parlement Européen n’est pas semblable à un Parlement national. D’une part parce qu’il ne représente réellement personne. L’addition de 28 élections nationales ne saurait jamais donner une élection authentiquement « européenne ». De ce point de vue, l’abstention très élevée aux élections européennes n’est absolument pas un hasard. D’autre part car il ne dispose pas des pouvoirs d’un Parlement démocratique. Ses pouvoirs « législatifs » varient en fonction de la nature juridique du texte en discussion et vont, la plupart du temps, du droit de proposer des amendements à un véritable droit de veto. Le Parlement Européen, à proprement parler, ne vote ni la loi ni les impôts.

Et enfin la Cour de Justice de l’Union Européenne. La CJUE se compose d’un juge par Etat-membre. Ceux-ci sont nommés pour 6 ans renouvelables par les Etats-membres. Elle est, grosso modo, la cour suprême de l’Union Européenne, un peu comme le Conseil Constitutionnel peut l’être pour la France. La CJUE est chargée de résoudre les conflits juridiques qui peuvent s’élever entre les institutions européennes, entre les institutions européennes et les Etats-membres, et entre les Etats-membres eux-mêmes. Elle indique aussi aux juges nationaux le sens des normes européennes, par le biais de la procédure de renvoi préjudiciel. En bref, la CJUE est l’interprète en dernier ressort des normes européennes, traités et droit dérivé. Elle est donc l’institution qui, ultimement, va fixer les droits et les devoirs de chacun.

Ainsi, en théorie, si l’on s’en tient à la simple lettre des traités, la construction européenne parait être fondamentalement intergouvernementale. Selon les traités, la Commission n’a rien d’autre qu’un pouvoir de proposition en matière législative et ne peut rien imposer : la Commission propose de nouveaux règlements ou de nouvelles directives, ces projets sont examinés par la Conseil et le Parlement, le Conseil disposant seul du pouvoir d’approuver définitivement le texte. Aucune règle européenne ne peut donc, en théorie, être prise sans que les représentants des Etats-membres y aient consenti. Les partisans de l’intégration européenne ne manquent d’ailleurs jamais d’affirmer, lorsque les peuples se plaignent un peu trop fort du despotisme bureaucratique bruxellois, que « Bruxelles » n’y est pour rien et que, selon les textes, tous les transferts de pouvoirs ont nécessairement dus être consentis par les gouvernements nationaux, de même que toutes les normes européennes ont nécessairement dues être approuvées par ces mêmes gouvernements pour rentrer en vigueur. Cessez donc de vous plaindre de l’Union Européenne, et tournez plutôt votre colère vers vos représentants nationaux, populations ignorantes !

Toutefois, une telle présentation du fonctionnement de l’UE est soit naïve, soit hypocrite. Elle ignore en effet, ou bien elle passe sous silence, le rôle absolument déterminant joué la CJUE.

Lorsque vous mettez en place des institutions, l’un des points les plus importants et les plus difficiles est de faire en sorte que, une fois en action, ces institutions restent à l’intérieur des limites que vous leur avez tracées. C’est en cela que la métaphore de la « construction européenne » est trompeuse, car si un bâtiment une fois construit conserve normalement la forme que vous lui avez donné, tout au moins pendant très longtemps, des institutions humaines ont une tendance naturelle à « bouger » et à s’éloigner du plan tracé initialement par l’architecte ; tout simplement car elles sont composées d’êtres humains, et non de briques ou de parpaings. Il faut donc, comme le dit Montesquieu avec sa concision habituelle, que « par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir ».

Or, à l’intérieur du schéma institutionnel de l’Union Européenne, force est de constater que la CJUE est pratiquement libre de tout contrôle. Il existe en effet essentiellement deux moyens de contrecarrer une cour suprême qui abuserait des pouvoirs qui lui ont été confiés : soit modifier sa composition, en espérant que cela modifie ses décisions, ce qui suppose presque toujours de modifier les textes qui lui ont donné naissance. Soit modifier les textes qu’elle applique, pour annuler une de ses décisions. Si, par exemple, le Conseil Constitutionnel estime que la Constitution de la 5^ème République, qui garantit l’égalité de tous devant la loi, s’oppose à l’instauration de quotas féminins lors des élections, il suffira pour surmonter cet obstacle d’insérer dans la Constitution un paragraphe disposant que « la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu’aux responsabilités professionnelles et sociales. » C’est-à-dire de faire ce qu’a fait le gouvernement Jospin en 1999, ce qui lui a ensuite permis de faire passer au Parlement l’inique loi sur la parité sans plus s’exposer à la censure du Conseil Constitutionnel.

Si nous transposons cette analyse au niveau de l’Union Européenne, nous pouvons assez facilement constater que ces mécanismes de contrôle ne jouent pas. Renverser la jurisprudence de la CJUE (ou modifier sa composition) supposerait en effet de réviser les traités européens. Mais modifier un traité européen ne peut se faire qu’au prix d’un processus à deux étages : d’une part la modification proprement dite du texte lors d’une conférence intergouvernementale, ce qui suppose un accord unanime des gouvernements des Etats-membres. Puis, une fois les traités modifiés, une ratification de ces modifications par chacun des Etats-membres selon les procédures constitutionnelles qui lui sont propres. Autant dire qu’un tel mécanisme de contrôle est extrêmement faible, pour ne pas dire totalement inopérant. En pratique, la CJUE opère donc dans un environnement extrêmement permissif : lorsqu’elle interprète les traités européens, son pouvoir discrétionnaire est à peu près illimité.

La Cour a très tôt compris qu’elle bénéficiait d’une liberté presque totale, pourvu seulement qu’elle sache faire preuve de suffisamment d’habileté, et elle en a fait usage pour donner à l’intégration européenne une tournure fédéraliste qui n’était absolument pas prévue au départ par les signataires des traités de Rome. Ceux-ci croyaient avoir fondé une organisation internationale ; ils se sont retrouvés en à peine deux décennies avec une structure quasi-fédérale rognant chaque jour un peu plus leurs prérogatives et leur imposant des décisions dont ils ne voulaient pas.

Ce processus est ce que Alec Stone Sweet nomme la « constitutionnalisation de la communauté européenne », c’est-à-dire la transformation des traités de Rome en une sorte de Constitution européenne ou, pour parler le langage des juristes, le passage d’une organisation intégrée « horizontalement » (par les traités les Etats se reconnaissent mutuellement des droits et des devoirs) à une organisation intégrée « verticalement » (les traités confèrent directement des droits aux particuliers, qu’ils peuvent faire valoir contre leur gouvernement national). Pour donner un sens concret à cela, examinons brièvement les grandes décisions par lesquelles la CJUE a effectué cette transformation.

Le premier principe, dans l’ordre logique, posé par la Cour est celui de la primauté du droit européen. Ce principe est énoncé par le célèbre arrêt Costa contre ENEL du 15 juillet 1964. Selon cet arrêt, le droit européen prime sur toutes les formes de droit national, y compris constitutionnel. Par conséquent, lorsqu’une juridiction d’un Etat-membre constate qu’une règle européenne est contraire à une norme nationale, elle doit écarter cette dernière pour appliquer le droit européen. Un Etat ne peut invoquer ni ses lois ni sa Constitution pour s’opposer à l’application du droit communautaire. Cette décision transforme en fait les traités européens en une véritable Constitution, du point de vue de la hiérarchie des normes, et elle fait de la CJUE la cour suprême de tous les Etats-membres.

Le second principe, posé par l’arrêt Van Gend en Loos du 5 février 1963, est celui de l’effet direct du droit communautaire. Ceci demande évidemment à être expliqué.

Le principe de l’effet direct signifie que le droit communautaire crée directement des droits et des obligations pour les particuliers, personnes morales ou physiques, sans qu’il soit besoin que les Etats-membres le transposent dans leurs législations.

Pour le dire aussi clairement que possible, une norme internationale a besoin d’être transposée en droit interne si elle ne produit d’effets juridiques à l’intérieur d’un pays donné que lorsque le pays en question l’a officiellement « accueilli », en transformant son propre droit. Ce n’est pas alors exactement de la norme internationale que les particuliers peuvent se prévaloir devant les tribunaux, mais de la norme nationale (loi, décret, etc.) reproduisant (à peu près) le contenu de cette norme internationale. Autrement dit, et il s’agit là du point essentiel, une norme internationale qui doit être transposée dépend du bon vouloir des gouvernements nationaux pour produire des effets concrets. A l’inverse, une norme qui n’a pas besoin d’être transposée produira des effets dès le moment où elle est édictée, c’est-à-dire (grosso modo) dès sa publication officielle.

Dans l’arrêt Van Gend en Loos, la Cour affirme que les traités européens produisent directement des effets en droit interne, mais aussi une catégorie particulière de droit dérivé, les directives, lorsque celles-ci sont « inconditionnelles et suffisamment précises ».

La conséquence très concrète de cet effet direct est que désormais l’application du droit communautaire n’est pratiquement plus dépendante de la bonne volonté des gouvernements nationaux. N’importe quel ressortissant d’un Etat-membre peut, à partir de ce moment, aller devant les tribunaux s’il estime qu’une norme nationale est contraire à une norme européenne, afin d’obtenir l’annulation de cette norme nationale.

Il importe de noter que les arrêts Costa contre Enel et Van Gend en Loos ont, à leur naissance, suscités de vives controverses parmi les juristes et des protestations de la part de certains Etats-membres, car ils allaient clairement contre le texte des traités de Rome. En signant ces traités, les pays fondateurs de la Communauté Européenne n’avaient nullement l’intention de conférer à leurs propres citoyens le moyen de les poursuivre en justice. Ils n’entendaient pas non plus donner à leurs juridictions nationales le pouvoir de censurer une loi pour non-respect d’une norme européenne « supérieure ». En bref, ils n’avaient nullement l’intention de créer un ordre juridique de type fédéral. Et pourtant, c’est exactement la conception que la CJUE était en train de leur imposer.

Pour les raisons qui ont été évoquées plus haut, ces protestations sont restées sans effet et la Cour a continué par ses arrêts à orienter la construction européenne vers le fédéralisme.

Dans l’arrêt Von Colson du 10 avril 1984, la Cour posa le principe de l’effet indirect. Ce principe signifie que, lorsqu’un Etat-membre n’a pas transposé une directive européenne, ou bien l’a transposé de manière incorrecte, les juridictions nationales ont l’obligation d’interpréter l’ensemble du droit national pertinent d’une manière qui le rende compatible avec la directive en question. L’effet indirect vient ainsi compléter l’effet direct pour priver les gouvernements nationaux de toute marge de manœuvre : soit la directive est « inconditionnelle et suffisamment précise », et elle s’applique directement, soit elle ne l’est pas mais, une fois passé le délai pour la transposer, les juridictions nationales auront l’obligation d’agir comme si elle avait été effectivement transposée.

Enfin, dans l’arrêt Francovich du 19 novembre 1991, la Cour alla encore plus loin, en posant le principe de la responsabilité de l'État, vis-à-vis des particuliers, pour les dommages découlant du manque de transposition d'une directive. L'obligation de réparation de l'État a lieu indépendamment de l'effet direct de la directive: même si les dispositions qui confèrent des droits aux particuliers ne sont pas assez précises et inconditionnelles pour être directement invoquées, le particulier est considéré comme lésé par l'inexécution de l'État.  

 La CJUE a ainsi, par toute cette série d’arrêts, mis en place une relation très particulière entre les juridictions européennes et les juridictions nationales. Dans cette relation les juges nationaux deviennent des agents de l’ordre communautaire à chaque fois qu’ils doivent résoudre un litige impliquant une norme européenne, puisque la Cour leur impose l’obligation de faire systématiquement prévaloir la norme européenne sur la norme nationale, et de condamner à des réparations pécuniaires leur propre gouvernement dès lors qu’il ne se serait pas acquitté de ses obligations européennes, telles qu’interprétées par la CJUE.

Un tel système dépend bien sûr de manière cruciale de la bonne volonté des juges nationaux : tant que ceux-ci se refusent à appliquer la jurisprudence de la Cour, celle-ci reste relativement impuissante. Mais à partir du moment où les juridictions nationales se sont rangées du côté de la CJUE, il n’a plus été possible pour les Etats-membres de méconnaitre les décisions de celle-ci, car si un gouvernement peut éventuellement ne pas appliquer les arrêts d’une juridiction internationale, qui est dépourvue de moyens de contrainte, il ne peut s’opposer aux décisions des juridictions de son pays, sauf à renverser l’ordre constitutionnel dont il tient ses pouvoirs.

Or si, pendant quelque temps, les juridictions nationales ont pu être réticentes à appliquer la jurisprudence très créative de la CJUE, elles ont fini par se ranger à ses côtés, et par se comporter objectivement comme des agents de l’ordre européen, contre les pouvoirs publics nationaux. En France les deux arrêts fondateurs sont celui de la Cour de Cassation, Société des cafés Jacques Vabre, du 24 mai 1975, et l’arrêt du Conseil d’Etat Nicolo, du 20 Octobre 1989. Les raisons pour lesquelles les juges nationaux se sont laissés persuader d’emboiter le pas à la CJUE mériteraient plus d’un article à elles seules. Ceux qui s’intéressent à cette question pourront notamment lire avec profit le livre de Karen Alter, Establishing the Supremacy of European Law ; en ce qui nous concerne seul le résultat nous intéressera ici : désormais il n’existe plus d’échappatoires pour les gouvernements nationaux, qui doivent soit accepter l’ordre juridique quasi-fédéral inventé par la CJUE, soit sortir purement et simplement de l’UE.

A partir du moment où cet ordre juridique quasi-fédéral a été mis en place et est soutenu par les juges au niveau national, l’intégration européenne va procéder de manière largement autonome, indépendamment de la volonté des gouvernements nationaux, voire contre cette volonté.

Les individus, les lobbys, les intérêts industriels et commerciaux vont en effet découvrir assez rapidement qu’ils peuvent obtenir par la voie judiciaire des résultats qu’il serait impossible, ou beaucoup plus difficile, d’obtenir par la voie législative ou exécutive nationale. Bref, ils découvrent que le droit européen est un bon moyen de contourner les démocraties nationales. Va alors se mettre progressivement en place ce que Alec Stone Sweet nomme « une boucle de rétroaction » (feedback loop), qui fait que chaque succès judiciaire va renforcer la tendance à recourir aux tribunaux et va provoquer l’apparition de nouvelles règles européennes, qui à leur tour pourront être utilisées devant les tribunaux.

Le schéma est à peu près le suivant : une réglementation nationale est attaquée dans un Etat-membre, par exemple par des acteurs économiques cherchant à faire disparaître des barrières à l’échange. Le litige remonte jusqu’à la CJUE, notamment par la voie de l’interprétation préjudicielle. La Cour déclare la règle nationale contraire au droit européen. Ceci ouvre la voie pour, et même souvent rend nécessaire, la mise au point d’une règle européenne portant sur le domaine en question. Cette règle est ensuite élaborée par la Commission, souvent avec l’aide technique de ces mêmes groupes de pression qui sont à l’origine du litige initial (groupes de pression qui, par ailleurs, tirent souvent une partie importante de leurs ressources financières des institutions européennes). Enfin, cette proposition de la Commission est acceptée par les Etats-membres, du fait que la jurisprudence de la CJUE rend maintenant impossible le maintien des législations nationales.

L’adoption de nouvelles règles européennes élargit le champ d’action des institutions communautaires, qui sont chargées d’appliquer ces règles, et elle donne aux acteurs privés de nouvelles possibilités d’attaquer les législations nationales qu’ils considèrent comme contraires à leurs intérêts.

Un système se met donc en place qui produit de l’intégration européenne sans que les gouvernements des Etats-membres ne l’aient prévu, système qui se renforce au fur et à mesure de ses succès.